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        1. 繼往開來,回歸初心,中國PPP事業邁入健康發展新時代

          發布日期: 2018-05-02      來源:市財政局      背景色:              

            黨的十八大以來,我國開啟了新一輪全面系統、深層次、根本性的改革,取得了全方位、開創性的歷史成就。PPP作為貫徹全面深化改革的一項重要舉措,經過四年的高速發展,我國已經成為全球最具影響力的PPP市場。根據《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年3月報》,截至一季度末,管理庫累計項目總數7420個,投資額11.5萬億元,規模之大,舉世矚目。
            時至今日,中國步入新時代,這是我國發展新的歷史方位。新時代賦予PPP新的機遇和挑戰。為深入貫徹落實黨的十九大、中央經濟工作會議和全國金融工作會議精神,財政部首次啟動了全方位、全覆蓋的項目庫清理整改工作,對我國PPP事業的發展,影響深遠。本季報是清理整改工作收官之后,財政部PPP中心首個對外發布的季報。
            從報告中的事實和數據,我們不難看出我國PPP事業的初心、使命和取得的成績。PPP改革作為國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分,一直致力于轉變政府職能、放寬市場準入、鼓勵競爭創新,通過充分釋放市場活力,不斷增加發展新動能,以供給側結構性改革為抓手,著力提高公共服務的供給質量和效益,滿足人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要。時代賦予PPP的歷史使命,從以下幾個方面,都得到了體現和印證。
            一、管理庫項目數量回落,質量提升,清理整改開啟中國PPP規范發展的新征程
            根據本季報,3月管理庫PPP項目的數量和投資額,自2016年1月以來首次出現回落,標志著PPP已從高速發展轉型為高質量發展。這是我國PPP事業發展里程碑式的數據,明確了中國PPP從起飛到平飛的拐點,新時代已然來臨。
            回顧往昔,我國PPP經歷了波瀾壯闊的四年,PPP項目庫規模迅速擴大的同時,泥沙俱下,不少PPP項目存在風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底,重建設輕運營、績效考核不完善,社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題,積累了一定的隱性風險。因此,一系列以“防風險、促規范”為原則的規范文件陸續出臺。
            十九大開啟了中國經濟高質量發展的新時代,PPP作為地方政府為區域經濟社會發展提供基礎設施和公共服務的重要方式,作為我國公共治理的提升方式,也面臨著調整節奏緊跟高質量發展時代步伐的挑戰。2017年11月,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),拉開了中國PPP全面規范清理整改的序幕。
            本次清理整改,是我國PPP市場的一次全面自我革新。92號文的主旨,就是通過淘汰不成熟、不規范的PPP項目,置換合理公共資源和財政資源。通過清理退庫,將不規范的PPP項目剔除,騰出相當一部分政府預算支出的空間,無疑是地方政府債務風險的合理優化,是財政部對于防范化解重大風險攻堅戰的積極舉措。
            通過本季報的數據,我們不難看出,92號文提出的項目庫清理工作已達到了既定的效果。實現中央“切實推動PPP規范運作,改善公共服務質量,實現PPP項目轉型升級、提質增效”的預期目標,打消了市場對PPP項目從嚴收緊難推動的疑慮。同時,各地仍在積極開展項目的申報工作,申報數量持續增加,未來仍然會保持增長態勢。此外,數據顯示管理庫中政府付費類項目仍在增加,各地在風險可控、運作規范的前提下,讓PPP回歸公共服務創新供給機制的本源,仍然可以發展政府付費類項目。正所謂,去偽存真提質量,正本清源促發展。
            二、落地項目穩步增加,超四成落地項目開工,PPP模式繼續推進中國經濟高質量增長
            本季報顯示,管理庫落地項目數量和質量得到了雙提升,從落地率和開工率兩個維度看:管理庫新增落地項目595個,落地率環比增加5.4%;凈增新開工項目216個,開工率41.4%。
            首先,綜合信息平臺項目管理庫內PPP項目落地率穩步提升。自2017年一季度統計數據以來,PPP落地率持續增加,至2018年一季度,達到44.8%的歷史最高水平。從財政部四批示范項目的統計情況看,項目落地率更高,累計落地示范項目個數達83.5%(共1009個項目落地843個),落地示范項目投資額達86.9%(共2.3萬億落地2萬億),一季度新增落地項目42個,實現前三批示范項目全部100%落地。
            其次,項目開工率的持續增加,反映我國PPP落地項目的質量逐步提升。自2017年第三季度起,PPP綜合信息平臺管理季報新增公布落地項目開工率,開工數量和開工率一直呈現穩中有升的態勢。截止目前,管理項目中已有1375個項目開工,占落地項目數量達41.4%,季度凈增216個,落地項目開工率持續向好。
            開工率持續提升說明更多的項目從“方案”走向了“施工”。已開工項目通過了金融機構的融資審核、政府建設管理部門的開工審批等,實質性的進入了工程建設(或直接委托運營)的階段,更具有市場驗證性和操作性。
            最后,PPP高質量的發展之路,在部分省份的實踐中得到印證。清理規范并不代表PPP工作的倒退,更是一次質量的提升。如山東、河南兩省在此次項目清理過程中,雖申請退庫項目數量和投資額都較多,但在整體財政風險可控的前提下,提升省內PPP項目質量,實現落地示范項目數量全國排名第一(山東72個)、第二(河南69個)。
            因此,PPP項目質量提升從管理庫、示范項目兩個口徑,從落地率、開工率兩個維度都得到驗證,更說明PPP整體工作和自92號文所要求的項目庫清理工作起到了顯著的成果,為激發民營資本投資活力,實現供給側改革,基礎設施建設服務百姓,惠及民生福祉,促進綠色發展的優質項目騰出空間,為中國經濟全方位、高質量發展保駕護航。
            三、示范項目民營企業參與度高,積極支持供給側結構性改革,助力中國經濟高質量發展
            根據本季報,在843個落地示范項目中,簽約社會資本共1449家,其中民企占39.1%,環比上升0.2個百分點;民企參與的示范項目438個,占52.0%,環比上升0.3個百分點。財政部示范項目,是我國PPP事業發展的標桿,民企參與的示范項目占到了半壁江山,這既極大地提振了市場信心,又體現了PPP優化配置資源的屬性。
            市場在資源配置中起決定性作用,是黨的十八屆三中全會確立的一項重大理論觀點。中央和地方對于激發民間資本活力、促進供給側結構性改革等方面,一直不遺余力。
            2017年9月,國務院辦公廳《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》指出,“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目,促進基礎設施和公用事業建設”。從經濟整體發展角度而言,民企參與PPP項目能夠有效促進社會主義市場經濟體系持續健康發展,有利于深化公共服務和基礎設施領域供給側結構性改革。
            根據季報數據顯示,我國PPP項目民營企業的參與率持續穩定增長,隨著五位一體制度的不斷完善,管理庫對PPP項目兩評一案、采購文件規范性審核加強,民間資本參與PPP項目將獲得更加公平、規范、開放的市場環境,已然成為PPP項目投資的堅實力量。
            示范的力量是無窮的。財政部示范項目的市場認可度高,投資收益預期樂觀,民營企業的參與度就高。作為充分參與市場競爭的主體,民營企業形成了提供高質量建設、高效運營和有效維護的能力,民企積極參與PPP項目能夠結合政府和社會資本兩者優勢,真正發揮PPP模式撬動優質社會資本提供優質公共服務或基礎設施的作用,同時能有效降低政府部門和國企部門杠桿率。因此,隨著我國PPP事業的深入推進,PPP模式在供給側結構性改革中發揮的作用,也會越來越重要。
            四、基本公共服務領域繼續增長,助力扶貧攻堅,促進我國民生事業進一步改善
            黨的十九大報告提出要“在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、若有所住上不斷取得新進展,深入開展脫貧攻堅,保證全體人民在共建共享發展中有更多的獲得感”。為此,各級政府需要在文化、體育、醫療、養老、教育、旅游等基本公共服務領域進一步發力,在不斷增加民生服務的供給數量同時,不斷的提高服務的質量和水平,以滿足人民日益增長的美好生活需要。
            十八大以來,中央各部委不斷發文要求項目各類社會資本開放包括養老、教育、醫療等基本公共服務市場,支持在基本公共服務領域內推廣和使用PPP模式推進項目建設。各級人民政府利用社會資本力量推進民生項目建設和運營所取得的進展亦在本季報的統計數據中得到了體現。
            本季報顯示,3月末公共服務領域累計項目總數1349個,占管理庫的18.2%,其中教育領域358個、旅游領域327個、醫療衛生領域252個;累計投資額12084億元,占管理庫的10.5%,其中旅游領域4733億元、教育領域2142億元、醫療衛生領域1855億元。
            在文化、體育、醫療、養老、教育、旅游等基本公共服務領域,各級人民政府有保證基本建設的責任。但由于上述領域存在運營管理能力相對較弱、盈利性低的問題,需要有很強的運營能力和豐富的運營經驗民營企業在內的各類社會資本,而以引入各類型社會資本積極參與提供公共服務的PPP模式正是促成雙方優勢互補的有效工具,各級政府以少量的資金或資源對基本公共服務項目進行補貼,使得相關項目的投資具有經濟上的可行性,進而增加基本公共服務的供給,同時通過激勵相容的績效考核機制,驅動社會資本不斷的運營中提質增效,促進我國民生事業進一步改善。
            五、污染防治與綠色低碳項目推進成效顯著,有力地支持打贏生態環境保護攻堅戰
            十九大報告提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”,全面建設“美麗中國”。生態文明建設上升至千年大計,充分展現了中央政府對生態文明建設的重視程度和決心;2018年政府工作報告明確提出“鞏固藍天保衛戰成果,深入推進水、土壤污染防治”,“深入推進教育、文化、體育等改革,充分釋放社會領域巨大發展潛力”,“支持社會力量增加醫療、養老、教育、文化、體育等服務供給”。
            針對財政部PPP綜合信息平臺涵蓋的19個領域進行分析,位列其中的生態建設和環境保護、水利建設、教育、科技、文化、養老、醫療、林業、旅游,以及更加細分的公共交通、供排水、可再生能源等多個領域PPP項目,均對污染防治和推動經濟結構綠色低碳化起到較好的支持作用。
            季報顯示,在不規范項目被清理的前提下,一季度基本公共服務領域項目繼續增長,投資額新增875億元,污染防治與綠色低碳項目新增23個,投資額443億元。截至一季度,累計污染防治與綠色低碳項目4002個、投資額4.1萬億元,分別占管理庫的53.9%、35.9%,項目個數與投資額均占據較高比重。
            水、土壤、大氣一直是生態環境保護的重點關注領域。其中,污水處理及固體廢棄物、垃圾分類處置屬于強制應用PPP的領域,市場化程度較高;土壤、大氣治理由于投資體量巨大,單純依靠政府直接投資效果有限,目前也已在積極探索PPP的應用,未來污染防治必將是PPP應用持續增長的重點領域。
            為實現“美麗中國”這一宏偉目標,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構,低碳化經濟結構調整正穩步推進,第三產業在國民經濟中的比重逐步提升。教育、科技、文化、養老、醫療、旅游等領域具備較強的“剛需”和使用者付費屬性,推廣PPP應用既有利于降低政府財政直接支出,又可有效緩解“不平衡不充分”矛盾。
            建設“美麗中國”為污染防治和推動經濟結構綠色低碳化提供了廣闊的市場空間,作為“緩解矛盾”與“支持社會力量”橋梁紐帶作用的PPP,在貫徹發展新時代特色社會主義的基礎上,有望為我國打贏污染防治攻堅戰、創新社會經濟發展模式做出重要貢獻。
            綜上所述,新時代已賦予我國PPP事業新的歷史機遇。站在歷史新階段的起點上,PPP的新理念、新思想和新動能已然形成,PPP各參與方的機構能力也在逐步加強,PPP合作命運共同體已顯雛形。正如沒有方向的航行,任何風都是逆風。沒有對PPP改革方向有全面深入的理解,稍有政策微調,信心就會波動。新時代已來,中國PPP發展之路,在規范中前行。

            來源: 中國投資咨詢有限責任公司

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